รศ.ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทาลัยธรรมศาสตร์
1. ความหมาย
รัฐบาลพลัดถิ่น (Government in-exile) หมายถึง กรณีที่ผู้นำประเทศคนเดียวหรือกลุ่มบุคคลมากกว่า 2 ขึ้นไปได้ตั้งรัฐบาล ณ ดินแดนของรัฐอื่น เพื่อต่อต้านรัฐบาลที่ในสายตาของกลุ่มนี้เห็นว่า ไม่มีความชอบธรรม โดยรัฐบาลพลัดถิ่นนี้ได้อ้างว่ายังเป็นรัฐบาลที่มีความชอบธรรม แม้จะไม่มีอำนาจปกครองอย่างแท้จริงเหนือประเทศของตนก็ตาม โดยรัฐบาลพลัดถิ่นนี้ต้องได้รับการรับรองจากรัฐที่อนุญาตหรือยินยอมให้มีการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นได้ (Host state) รวมทั้งจากนานาประเทศด้วย แม้ว่ารัฐบาลพลัดถิ่นนั้นจะมิได้มีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนและประชาชนอย่างแท้จริงในประเทศของตนก็ตาม[1] อย่างไรก็ดี มีนักกฎหมายระหว่างประเทศบางท่านแยกรัฐบาลพลัดถิ่นออกเป็นสองประเภทคือ รัฐบาลพลัดถิ่นที่มีความชอบธรรม (legitimate government in exile) กับรัฐบาลพลัดถิ่นธรรมดาๆ (government in exile)[2] โดยวัตถุประสงค์หลักของรัฐบาลพลัดถิ่นคือ การต่อสู้กับรัฐบาลที่ช่วงชิงอำนาจเพื่อหวนกลับคืนสู่อำนาจ[3] จะเห็นได้ว่า แม้รัฐบาลพลัดถิ่นจะมิได้มีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนและพลเมืองของตนก็ตาม[4] แต่ก็มิได้เป็นอุปสรรคอย่างใดเลยในการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในต่างประเทศแต่อย่างใด ยิ่งไปกว่านั้น การมีอำนาจเหนือดินแดนอย่างมีประสิทธิผล (effective control) (ของรัฐบาลที่มาจากรัฐประหาร) กลับมิได้นำมาซึ่งความชอบธรรมแต่ประการใด[5]
2. สาเหตุของการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น
ในอดีตที่ผ่านมา การตั้งรัฐบาลผลัดถิ่นนั้นเกิดขึ้นหลายสาเหตุด้วยกัน พอสรุปได้ดังนี้
1. การต่อต้านการรุกรานจากต่างชาติ หรือต่อต้านลัทธิล่าอาณานิคม หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง เป็นการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งความเป็นเอกราช (Independence) ปลดแอกจากการเป็นเมืองขึ้นหรือการยึดครองจากต่างชาติ การตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นแบบนี้เกิดขึ้นมากในสมัยสงครามโลกครั้งที่1[6] และ 2
2. กรณีที่รัฐหนึ่งได้ผนวกดินแดน annexation) หรือรุกราน (aggression) อีกประเทศหนึ่งจน รัฐบาลที่ถูกต่างชาติผนวกดินแดนนั้นต้องตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นที่ประเทศอื่น ตัวอย่างเช่น การที่ประเทศรัสเซียได้ผนวกดินแดนของกลุ่มประเทศบอลติก หรือกรณีที่ประเทศอิรักบุกคูเวต เมื่อคราวสงครามอ่าเปอร์เซีย
3. กรณีที่มีการทำรัฐประหาร (coup) ล้มล้างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น กรณีของประเทศไซปรัส เฮติ
3. ปัจจัยของการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น
การจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นสำเร็จหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับสองปัจจัยสำคัญคือ ปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอก
1) ปัจจัยภายใน (Internal factor)
ปัจจัยภายในที่สำคัญที่สุดคือ การได้รับการแรงสนับสนุนจากประชาชนหรือมีแรงต่อต้าน(resistance) จากประชาชนต่อรัฐบาลรักษาการ[7] หากมีแรงต้านจากประชาชนภายในประเทศมากซึ่งเท่ากับว่าคณะรัฐประหารหรือ government in situ ยังไม่มีอำนาจปกครองอย่างมีประสิทธิผลหรือไม่มีeffective control ซึ่งอาจมีผลต่อแรงสนับสนุนจากนานาชาติได้ ยิ่งถ้าคณะรัฐประหารใช้กำลังความรุนแรงหรือละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงแล้ว ก็อาจถูกนานาชาติประณามหรือมีแรงกดดันมากขึ้น และในขณะเดียวกันก็อาจเพิ่มความชอบธรรมให้กับรัฐบาลพลัดถิ่นมากขึ้นได้
2) ปัจจัยภายนอก (External factor)
ปัจจัยภายนอกคือ การได้รับการรับรองจากรัฐบาลหรือองค์การระหว่างประเทศอื่นว่าเป็นรัฐบาลเดียวที่เป็นผู้แทนของรัฐ การสนับสนุนจากต่างชาติอาจอยู่ในรูปของ diplomatic recognition หรือ operational assistance ก็ได้ รวมถึงการได้รับแรงสนับสนุนจากคนชาติของตนที่อาศัยอยู่ในต่างประเทศด้วย[8] โดยเหตุผลหลักที่ประชาคมระหว่างประเทศให้การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นก็คือ เรื่องความชอบธรรม ซึ่งรัฐบาลพลัดถิ่นก็มักจะใช้ประเด็นเรื่องความชอบธรรมเป็นยุทธวิธีในการโจมตีรัฐบาลที่มาจากการทำรัฐประหาร
4. การรับรองและผลการรับรองรัฐบาลพลัดถิ่น
การจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นสำเร็จหรือไม่ ขึ้นอยู่กับการถูกรับรองจากรัฐบาลอื่นด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากประเทศที่ผู้นำของประเทศได้อาศัยเป็นฐานที่ตั้งปฏิบัติการรัฐบาลพลัดถิ่น หากปราศจากการรับรองแล้ว ผู้นำนั้นก็มีสถานะเพียงคนต่างด้าวเท่านั้น[9] หรือเป็นเพียง Authorities in-exile ดังนั้น การรับรองว่าเป็นรัฐบาลพลัดถิ่นจึงเป็นองค์ประกอบหรือปัจจัยสำคัญอย่างยิ่งที่จะชี้ขาดความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นของผู้นำประเทศ
สำหรับทฤษฎีการรับรองที่มีบทบาทสำคัญในการต่อต้านการทำรัฐประหารและรวมถึงการสนับสนุนการรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นคือ ทฤษฎี Tobar โดยทฤษฎี Tobar นี้จะปฏิเสธมิให้มีการรับรองรัฐบาลที่มิได้มาโดยวิถีทางรัฐธรรมนูญ และรัฐจะยังให้การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นอยู่ต่อไป[10] โดยถือว่า รัฐบาลพลัดถิ่นเป็นรัฐบาลที่เป็นผู้แทนของรัฐที่ชอบด้วยกฎหมายแต่เพียงผู้เดียว
การรับรองรัฐบาลผลัดถิ่นนั้น หมายถึง ในสายตาของรัฐที่ให้การรับรองนั้น รัฐบาลพลัดถิ่นเป็นรัฐบาลที่มีความชอบธรรมและเป็นผู้แทนของรัฐในทางระหว่างประเทศแต่เพียงผู้เดียว
ส่วนผลในทางกฎหมายของการรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นที่มีความชอบธรรมตามกฎหมายระหว่างประเทศนั้นมีด้วยกันมากมาย ดังนี้[11]
1) รัฐบาลพลัดถิ่นสามารถทำสนธิสัญญาได้
2) รัฐบาลพลัดถิ่นสามารถสามารถมีที่นั่งหรือเป็นผู้แทนของรัฐในองค์การระหว่างประเทศได้
3) รัฐบาลพลัดถิ่นสามารถสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตได้ (right of legation)
4) รัฐบาลผลัดถิ่นสามารถอุปโภคเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของรัฐได้
5) รัฐบาลผลัดถิ่นมีอำนาจจัดการทรัพย์สินของรัฐที่อยู่ในต่างประเทศได้ (right to dispose state property aboard)
5. นิติสัมพันธ์ 3 ฝ่าย
การตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นได้ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์หรือความสัมพันธ์ทางกฎหมายในระดับระหว่างประเทศค่อนข้างสลับซับซ้อน โดยมีรัฐเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างน้อย 3 ฝ่ายด้วยกัน คือ รัฐบาลพลัดถิ่น รัฐที่อนุญาตให้มีการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในประเทศของตนได้ (Host state) รัฐที่ให้การรับรอง (recognizing state)โดยแยกพิจารณา ดังนี้
1) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพลัดถิ่นกับรัฐที่อนุญาตให้มีการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในประเทศของตนได้ (Host state)
การได้รับการรับรองจาก Host state นั้นเป็นปัจจัยที่สำคัญที่จะขาดเสียมิได้ (condition sine qua non) ในอันที่จะจัดตั้งและปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลพลัดถิ่น[12] หากไม่มีการรับรองจาก Host state แล้ว สถานะของรัฐบาลพลัดถิ่นตามกฎหมายระหว่างประเทศก็มีไม่ได้ อันส่งผลให้การดำเนินกิจกรรมต่างๆ ภายใต้นามรัฐบาลพลัดถิ่นไม่อาจเป็นไปได้ด้วย
2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพลัดถิ่นกับรัฐที่ให้การรับรอง (recognizing state)
เช่นเดียวกับการรับรองรัฐบาลที่มิได้มาจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงตามรัฐธรรมนูญ การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นขึ้นอยู่กับดุลพินิจของแต่ละรัฐที่จะให้การรับรองหรือไม่ก็ได้ การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นนั้นมีผลเท่ากับเป็นการไม่รับรองรัฐบาลรักษาการไปด้วยในตัว
3) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลรักษาการหรือรัฐบาลที่อยู่ในช่วงการเปลี่ยนถ่ายกับรัฐต่างประเทศ (Government in situ)
รัฐที่ให้การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นว่าเป็นรัฐบาลที่ชอบธรรมนั้น ก็อาจมีความสัมพันธ์ในทางระหว่างประเทศกับรัฐบาลรักษาการหรือที่นักวิชาการเรียกว่า Government in situ ซึ่งผู้เขียนขอแปลว่า “รัฐบาลที่อยู่ในช่วงการผ่องถ่ายอำนาจ” ได้[13] การที่ยังคงมีความสัมพันธ์นั้นมิได้หมายความว่า รัฐนั้นให้การรับรองรัฐบาลรักษาการแต่รัฐที่ให้การรับรองนั้นเห็นว่า ตนเองยังมีผลประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งอยู่ในประเทศนั้น หรือที่ยังคงความสัมพันธ์นั้นก็เป็นไปเพื่อรักษาสิทธิหน้าที่ต่อกันที่มีลักษณะเป็นงานประจำวัน (routine) เช่น การยังคงให้ตัวแทนทางทูตประจำอยู่[14] การออกวีซ่า การอนุญาตให้เครื่องบินโดยสารเข้าออกตามปกติ เป็นต้น
6. ตัวอย่างของการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในอดีต
1) การรัฐประหารในไซปรัส[15]
วันที่15 กรกฎาคมค.ศ. 1974 รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอันมีนายMakarios III เป็นประธานาธิบดีถูกกองกำลังCypriot National Guard โดยมีนายNicos Sampson เป็นผู้นำรัฐประหารภายใต้การสนับสนุนของรัฐบาลกรีกทำการรัฐประหารโดยที่ประธานาธิบดีได้ลี้ภัยทางการเมืองโดยการนั่งเฮลิคอปเตอร์ไปยังฐานทัพอากาศของอังกฤษที่เมืองAkrotiri เพื่อบินต่อไปยังประเทศมอลต้าและกรุงลอนดอนประเทศอังกฤษ
2) การรัฐประหารในเฮติ[16]
เมื่อวันที่30 กันยายนค.ศ. 1991 คณะรัฐประหารได้ทำการโค่นล้มรัฐบาลเฮติที่มาจากการเลือกตั้งโดยมีJean-Bertrand Aristide เป็นประธานาธิบดี และประธานาธิบดี Aristede ได้ลี้ภัยทางการเมืองการรัฐประหารในประเทศไซปรัสและประเทศเฮติมีข้อเท็จจริงที่คล้ายคลึงอย่างบังเอิญก็คือประธานาธิบดีทั้งคู่เป็นประธานาธิบดีที่เป็นที่นิยมในหมู่ประชาชนทั้งคู่เป็นนักบวช(Jean-Bertrand Aristide เคยเป็นนักบวชนิกายโรมันแคธอลิก) ทั้งคู่เป็นประธานาธิบดีคนแรกของประเทศที่มาจากระบอบประชาธิปไตยทั้งคู่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งคู่เคยถูกลอบสังหารแต่ไม่สำเร็จและทั้งคู่ก็ขอลี้ภัยการเมืองและตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น
รัฐบาลพลัดถิ่นและการรับรอง
การรัฐประหารของประเทศไซปรัสและเฮติมีอะไรที่คล้ายกันเช่นหลังจากที่ประธานาธิบดีถูกโค่นล้มอำนาจแล้วทั้งคู่ได้ตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นที่ต่างประเทศสำหรับปฏิกิริยาของประชาคมระหว่างประเทศนั้นก็ได้แสดงการไม่รับรองการทำรัฐประหารที่น่าแปลกใจก็คือมีเพียงวาติกัน(Vatican) เท่านั้นที่รับรองคณะรัฐประหารที่โค่นล้มประธานาธิบดี Aristid
ปฏิกิริยาจากประชาคมระหว่างประเทศ: บทบาทขององค์การระหว่างประเทศ
ประธานาธิบดี Makarios III ได้ใช้เวทีขององค์การระหว่างประเทศอย่างองค์การสหประชาชาติส่วนประธานาธิบดี Aristid ก็ใช้องค์การสหประชาชาติและองค์การนานารัฐอเมริกันOrganization of American States(OAS)[17] ชี้แจงให้นานาประเทศทราบจนในท้ายที่สุดประธานาธิบดีทั้งสองก็ได้กลับมาดำรงตำแหน่งเหมือนเดิมโดยเฉพาะอย่างยิ่ง บทบาทของสมัชชาใหญ่สหประชาชาติที่ออกข้อมติที่A/RES/46/7 ประณามการทำรัฐประหาร และเร่งรัดให้มีการฟื้นฟูรัฐบาลที่ชอบธรรมของประธานาธิบดีAristid รวมทั้ง ระบอบประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ และสิทธิมนุษยชน[18] ยิ่งกว่านั้น คณะมนตรีความมั่นคง (Security Council) ที่อาศัยอำนาจตามหมวดเจ็ดของกฎบัตรสหประชาชาติซึ่งว่าด้วย “Action with Respect to Threats to the Peace, Breaches of the Peace, and Acts of Aggression” ซึ่งคณะมนตรีได้ออกข้อมติที่ 841 (1993) เพื่อใช้มาตรการลงโทษทางเศรษฐกิจ (Economic sanctions)[19] และข้อมติที่ 940 ปี ค.ศ. 1994[20] ให้อำนาจในการก่อตั้งกองกำลังผสมนานาชาติ (Multinational forces) เพื่อฟื้นฟูระบอบประชาธิปไตยในประเทศเฮติ จะเห็นได้ว่า สหประชาชาติเริ่มให้ความสำคัญกับระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น หลังจากที่ในอดีต การทำรัฐประหารถือว่าเป็นกิจการภายในของรัฐ ที่อยู่นอกเหนืออำนาจความรับผิดชอบของคณะมนตรีความมั่นคง[21]
นอกจากนี้ OAU (Organization of African Unity)ยังได้ออกปฏิญญาว่าด้วยกรอบความร่วมมือเกี่ยวกับการมีปฏิกิริยาต่อการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ที่เรียกว่า “Declaration on the Framework for An OAU Response to Unconstitutional Changes of Government” เมื่อปี ค.ศ. 2000 โดยสาระสำคัญของปฏิญญานี้คือ ประณามการทำรัฐประหารในประเทศ Sierra Leone รัฐประหารเป็นเรื่องน่าเศร้าและเป็นสิ่งที่ยอมรับไม่ได้ในทวีปแอฟริกา และรัฐสมาชิกจะปฏิเสธการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลนอกวิถีทางรัฐธรรมนูญ (unconstitutional change of government) เช่น รัฐประหารรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เป็นต้น[22]
จะเห็นได้ว่า เวทีระหว่างประเทศมีบทบาทสำคัญมากในอันที่จะจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นประสบความสำเร็จและต่อต้านรัฐประหาร โดยก่อนหน้าที่ OAU จะมีแถลงการณ์ในปี ค.ศ. 2000 ประเทศอเมริกาใต้ซึ่งประกอบด้วย กัวเตมาลา คอสตาริกา นิคารากัว ฮอนดูรัส และเอล ซัลวาดอร์ ก็ได้ทำสนธิสัญญา the Central American Treaty of Peace and Amity 1907 โดยใน Supplemental Treaty ได้
รัฐบาลพลัดถิ่น (Government in-Exile) ตามกฎหมายระหว่างประเทศ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทาลัยธรรมศาสตร์
1. ความหมาย
รัฐบาลพลัดถิ่น (Government in-exile) หมายถึง กรณีที่ผู้นำประเทศคนเดียวหรือกลุ่มบุคคลมากกว่า 2 ขึ้นไปได้ตั้งรัฐบาล ณ ดินแดนของรัฐอื่น เพื่อต่อต้านรัฐบาลที่ในสายตาของกลุ่มนี้เห็นว่า ไม่มีความชอบธรรม โดยรัฐบาลพลัดถิ่นนี้ได้อ้างว่ายังเป็นรัฐบาลที่มีความชอบธรรม แม้จะไม่มีอำนาจปกครองอย่างแท้จริงเหนือประเทศของตนก็ตาม โดยรัฐบาลพลัดถิ่นนี้ต้องได้รับการรับรองจากรัฐที่อนุญาตหรือยินยอมให้มีการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นได้ (Host state) รวมทั้งจากนานาประเทศด้วย แม้ว่ารัฐบาลพลัดถิ่นนั้นจะมิได้มีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนและประชาชนอย่างแท้จริงในประเทศของตนก็ตาม[1] อย่างไรก็ดี มีนักกฎหมายระหว่างประเทศบางท่านแยกรัฐบาลพลัดถิ่นออกเป็นสองประเภทคือ รัฐบาลพลัดถิ่นที่มีความชอบธรรม (legitimate government in exile) กับรัฐบาลพลัดถิ่นธรรมดาๆ (government in exile)[2] โดยวัตถุประสงค์หลักของรัฐบาลพลัดถิ่นคือ การต่อสู้กับรัฐบาลที่ช่วงชิงอำนาจเพื่อหวนกลับคืนสู่อำนาจ[3] จะเห็นได้ว่า แม้รัฐบาลพลัดถิ่นจะมิได้มีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนและพลเมืองของตนก็ตาม[4] แต่ก็มิได้เป็นอุปสรรคอย่างใดเลยในการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในต่างประเทศแต่อย่างใด ยิ่งไปกว่านั้น การมีอำนาจเหนือดินแดนอย่างมีประสิทธิผล (effective control) (ของรัฐบาลที่มาจากรัฐประหาร) กลับมิได้นำมาซึ่งความชอบธรรมแต่ประการใด[5]
2. สาเหตุของการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น
ในอดีตที่ผ่านมา การตั้งรัฐบาลผลัดถิ่นนั้นเกิดขึ้นหลายสาเหตุด้วยกัน พอสรุปได้ดังนี้
1. การต่อต้านการรุกรานจากต่างชาติ หรือต่อต้านลัทธิล่าอาณานิคม หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง เป็นการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งความเป็นเอกราช (Independence) ปลดแอกจากการเป็นเมืองขึ้นหรือการยึดครองจากต่างชาติ การตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นแบบนี้เกิดขึ้นมากในสมัยสงครามโลกครั้งที่1[6] และ 2
2. กรณีที่รัฐหนึ่งได้ผนวกดินแดน annexation) หรือรุกราน (aggression) อีกประเทศหนึ่งจน รัฐบาลที่ถูกต่างชาติผนวกดินแดนนั้นต้องตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นที่ประเทศอื่น ตัวอย่างเช่น การที่ประเทศรัสเซียได้ผนวกดินแดนของกลุ่มประเทศบอลติก หรือกรณีที่ประเทศอิรักบุกคูเวต เมื่อคราวสงครามอ่าเปอร์เซีย
3. กรณีที่มีการทำรัฐประหาร (coup) ล้มล้างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น กรณีของประเทศไซปรัส เฮติ
3. ปัจจัยของการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น
การจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นสำเร็จหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับสองปัจจัยสำคัญคือ ปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอก
1) ปัจจัยภายใน (Internal factor)
ปัจจัยภายในที่สำคัญที่สุดคือ การได้รับการแรงสนับสนุนจากประชาชนหรือมีแรงต่อต้าน(resistance) จากประชาชนต่อรัฐบาลรักษาการ[7] หากมีแรงต้านจากประชาชนภายในประเทศมากซึ่งเท่ากับว่าคณะรัฐประหารหรือ government in situ ยังไม่มีอำนาจปกครองอย่างมีประสิทธิผลหรือไม่มีeffective control ซึ่งอาจมีผลต่อแรงสนับสนุนจากนานาชาติได้ ยิ่งถ้าคณะรัฐประหารใช้กำลังความรุนแรงหรือละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงแล้ว ก็อาจถูกนานาชาติประณามหรือมีแรงกดดันมากขึ้น และในขณะเดียวกันก็อาจเพิ่มความชอบธรรมให้กับรัฐบาลพลัดถิ่นมากขึ้นได้
2) ปัจจัยภายนอก (External factor)
ปัจจัยภายนอกคือ การได้รับการรับรองจากรัฐบาลหรือองค์การระหว่างประเทศอื่นว่าเป็นรัฐบาลเดียวที่เป็นผู้แทนของรัฐ การสนับสนุนจากต่างชาติอาจอยู่ในรูปของ diplomatic recognition หรือ operational assistance ก็ได้ รวมถึงการได้รับแรงสนับสนุนจากคนชาติของตนที่อาศัยอยู่ในต่างประเทศด้วย[8] โดยเหตุผลหลักที่ประชาคมระหว่างประเทศให้การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นก็คือ เรื่องความชอบธรรม ซึ่งรัฐบาลพลัดถิ่นก็มักจะใช้ประเด็นเรื่องความชอบธรรมเป็นยุทธวิธีในการโจมตีรัฐบาลที่มาจากการทำรัฐประหาร
4. การรับรองและผลการรับรองรัฐบาลพลัดถิ่น
การจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นสำเร็จหรือไม่ ขึ้นอยู่กับการถูกรับรองจากรัฐบาลอื่นด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากประเทศที่ผู้นำของประเทศได้อาศัยเป็นฐานที่ตั้งปฏิบัติการรัฐบาลพลัดถิ่น หากปราศจากการรับรองแล้ว ผู้นำนั้นก็มีสถานะเพียงคนต่างด้าวเท่านั้น[9] หรือเป็นเพียง Authorities in-exile ดังนั้น การรับรองว่าเป็นรัฐบาลพลัดถิ่นจึงเป็นองค์ประกอบหรือปัจจัยสำคัญอย่างยิ่งที่จะชี้ขาดความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นของผู้นำประเทศ
สำหรับทฤษฎีการรับรองที่มีบทบาทสำคัญในการต่อต้านการทำรัฐประหารและรวมถึงการสนับสนุนการรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นคือ ทฤษฎี Tobar โดยทฤษฎี Tobar นี้จะปฏิเสธมิให้มีการรับรองรัฐบาลที่มิได้มาโดยวิถีทางรัฐธรรมนูญ และรัฐจะยังให้การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นอยู่ต่อไป[10] โดยถือว่า รัฐบาลพลัดถิ่นเป็นรัฐบาลที่เป็นผู้แทนของรัฐที่ชอบด้วยกฎหมายแต่เพียงผู้เดียว
การรับรองรัฐบาลผลัดถิ่นนั้น หมายถึง ในสายตาของรัฐที่ให้การรับรองนั้น รัฐบาลพลัดถิ่นเป็นรัฐบาลที่มีความชอบธรรมและเป็นผู้แทนของรัฐในทางระหว่างประเทศแต่เพียงผู้เดียว
ส่วนผลในทางกฎหมายของการรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นที่มีความชอบธรรมตามกฎหมายระหว่างประเทศนั้นมีด้วยกันมากมาย ดังนี้[11]
1) รัฐบาลพลัดถิ่นสามารถทำสนธิสัญญาได้
2) รัฐบาลพลัดถิ่นสามารถสามารถมีที่นั่งหรือเป็นผู้แทนของรัฐในองค์การระหว่างประเทศได้
3) รัฐบาลพลัดถิ่นสามารถสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูตได้ (right of legation)
4) รัฐบาลผลัดถิ่นสามารถอุปโภคเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของรัฐได้
5) รัฐบาลผลัดถิ่นมีอำนาจจัดการทรัพย์สินของรัฐที่อยู่ในต่างประเทศได้ (right to dispose state property aboard)
5. นิติสัมพันธ์ 3 ฝ่าย
การตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นได้ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์หรือความสัมพันธ์ทางกฎหมายในระดับระหว่างประเทศค่อนข้างสลับซับซ้อน โดยมีรัฐเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างน้อย 3 ฝ่ายด้วยกัน คือ รัฐบาลพลัดถิ่น รัฐที่อนุญาตให้มีการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในประเทศของตนได้ (Host state) รัฐที่ให้การรับรอง (recognizing state)โดยแยกพิจารณา ดังนี้
1) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพลัดถิ่นกับรัฐที่อนุญาตให้มีการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในประเทศของตนได้ (Host state)
การได้รับการรับรองจาก Host state นั้นเป็นปัจจัยที่สำคัญที่จะขาดเสียมิได้ (condition sine qua non) ในอันที่จะจัดตั้งและปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลพลัดถิ่น[12] หากไม่มีการรับรองจาก Host state แล้ว สถานะของรัฐบาลพลัดถิ่นตามกฎหมายระหว่างประเทศก็มีไม่ได้ อันส่งผลให้การดำเนินกิจกรรมต่างๆ ภายใต้นามรัฐบาลพลัดถิ่นไม่อาจเป็นไปได้ด้วย
2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลพลัดถิ่นกับรัฐที่ให้การรับรอง (recognizing state)
เช่นเดียวกับการรับรองรัฐบาลที่มิได้มาจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงตามรัฐธรรมนูญ การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นขึ้นอยู่กับดุลพินิจของแต่ละรัฐที่จะให้การรับรองหรือไม่ก็ได้ การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นนั้นมีผลเท่ากับเป็นการไม่รับรองรัฐบาลรักษาการไปด้วยในตัว
3) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลรักษาการหรือรัฐบาลที่อยู่ในช่วงการเปลี่ยนถ่ายกับรัฐต่างประเทศ (Government in situ)
รัฐที่ให้การรับรองรัฐบาลพลัดถิ่นว่าเป็นรัฐบาลที่ชอบธรรมนั้น ก็อาจมีความสัมพันธ์ในทางระหว่างประเทศกับรัฐบาลรักษาการหรือที่นักวิชาการเรียกว่า Government in situ ซึ่งผู้เขียนขอแปลว่า “รัฐบาลที่อยู่ในช่วงการผ่องถ่ายอำนาจ” ได้[13] การที่ยังคงมีความสัมพันธ์นั้นมิได้หมายความว่า รัฐนั้นให้การรับรองรัฐบาลรักษาการแต่รัฐที่ให้การรับรองนั้นเห็นว่า ตนเองยังมีผลประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งอยู่ในประเทศนั้น หรือที่ยังคงความสัมพันธ์นั้นก็เป็นไปเพื่อรักษาสิทธิหน้าที่ต่อกันที่มีลักษณะเป็นงานประจำวัน (routine) เช่น การยังคงให้ตัวแทนทางทูตประจำอยู่[14] การออกวีซ่า การอนุญาตให้เครื่องบินโดยสารเข้าออกตามปกติ เป็นต้น
6. ตัวอย่างของการตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นในอดีต
1) การรัฐประหารในไซปรัส[15]
วันที่15 กรกฎาคมค.ศ. 1974 รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอันมีนายMakarios III เป็นประธานาธิบดีถูกกองกำลังCypriot National Guard โดยมีนายNicos Sampson เป็นผู้นำรัฐประหารภายใต้การสนับสนุนของรัฐบาลกรีกทำการรัฐประหารโดยที่ประธานาธิบดีได้ลี้ภัยทางการเมืองโดยการนั่งเฮลิคอปเตอร์ไปยังฐานทัพอากาศของอังกฤษที่เมืองAkrotiri เพื่อบินต่อไปยังประเทศมอลต้าและกรุงลอนดอนประเทศอังกฤษ
2) การรัฐประหารในเฮติ[16]
เมื่อวันที่30 กันยายนค.ศ. 1991 คณะรัฐประหารได้ทำการโค่นล้มรัฐบาลเฮติที่มาจากการเลือกตั้งโดยมีJean-Bertrand Aristide เป็นประธานาธิบดี และประธานาธิบดี Aristede ได้ลี้ภัยทางการเมืองการรัฐประหารในประเทศไซปรัสและประเทศเฮติมีข้อเท็จจริงที่คล้ายคลึงอย่างบังเอิญก็คือประธานาธิบดีทั้งคู่เป็นประธานาธิบดีที่เป็นที่นิยมในหมู่ประชาชนทั้งคู่เป็นนักบวช(Jean-Bertrand Aristide เคยเป็นนักบวชนิกายโรมันแคธอลิก) ทั้งคู่เป็นประธานาธิบดีคนแรกของประเทศที่มาจากระบอบประชาธิปไตยทั้งคู่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งคู่เคยถูกลอบสังหารแต่ไม่สำเร็จและทั้งคู่ก็ขอลี้ภัยการเมืองและตั้งรัฐบาลพลัดถิ่น
รัฐบาลพลัดถิ่นและการรับรอง
การรัฐประหารของประเทศไซปรัสและเฮติมีอะไรที่คล้ายกันเช่นหลังจากที่ประธานาธิบดีถูกโค่นล้มอำนาจแล้วทั้งคู่ได้ตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นที่ต่างประเทศสำหรับปฏิกิริยาของประชาคมระหว่างประเทศนั้นก็ได้แสดงการไม่รับรองการทำรัฐประหารที่น่าแปลกใจก็คือมีเพียงวาติกัน(Vatican) เท่านั้นที่รับรองคณะรัฐประหารที่โค่นล้มประธานาธิบดี Aristid
ปฏิกิริยาจากประชาคมระหว่างประเทศ: บทบาทขององค์การระหว่างประเทศ
ประธานาธิบดี Makarios III ได้ใช้เวทีขององค์การระหว่างประเทศอย่างองค์การสหประชาชาติส่วนประธานาธิบดี Aristid ก็ใช้องค์การสหประชาชาติและองค์การนานารัฐอเมริกันOrganization of American States(OAS)[17] ชี้แจงให้นานาประเทศทราบจนในท้ายที่สุดประธานาธิบดีทั้งสองก็ได้กลับมาดำรงตำแหน่งเหมือนเดิมโดยเฉพาะอย่างยิ่ง บทบาทของสมัชชาใหญ่สหประชาชาติที่ออกข้อมติที่A/RES/46/7 ประณามการทำรัฐประหาร และเร่งรัดให้มีการฟื้นฟูรัฐบาลที่ชอบธรรมของประธานาธิบดีAristid รวมทั้ง ระบอบประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ และสิทธิมนุษยชน[18] ยิ่งกว่านั้น คณะมนตรีความมั่นคง (Security Council) ที่อาศัยอำนาจตามหมวดเจ็ดของกฎบัตรสหประชาชาติซึ่งว่าด้วย “Action with Respect to Threats to the Peace, Breaches of the Peace, and Acts of Aggression” ซึ่งคณะมนตรีได้ออกข้อมติที่ 841 (1993) เพื่อใช้มาตรการลงโทษทางเศรษฐกิจ (Economic sanctions)[19] และข้อมติที่ 940 ปี ค.ศ. 1994[20] ให้อำนาจในการก่อตั้งกองกำลังผสมนานาชาติ (Multinational forces) เพื่อฟื้นฟูระบอบประชาธิปไตยในประเทศเฮติ จะเห็นได้ว่า สหประชาชาติเริ่มให้ความสำคัญกับระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น หลังจากที่ในอดีต การทำรัฐประหารถือว่าเป็นกิจการภายในของรัฐ ที่อยู่นอกเหนืออำนาจความรับผิดชอบของคณะมนตรีความมั่นคง[21]
นอกจากนี้ OAU (Organization of African Unity)ยังได้ออกปฏิญญาว่าด้วยกรอบความร่วมมือเกี่ยวกับการมีปฏิกิริยาต่อการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ที่เรียกว่า “Declaration on the Framework for An OAU Response to Unconstitutional Changes of Government” เมื่อปี ค.ศ. 2000 โดยสาระสำคัญของปฏิญญานี้คือ ประณามการทำรัฐประหารในประเทศ Sierra Leone รัฐประหารเป็นเรื่องน่าเศร้าและเป็นสิ่งที่ยอมรับไม่ได้ในทวีปแอฟริกา และรัฐสมาชิกจะปฏิเสธการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลนอกวิถีทางรัฐธรรมนูญ (unconstitutional change of government) เช่น รัฐประหารรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เป็นต้น[22]
จะเห็นได้ว่า เวทีระหว่างประเทศมีบทบาทสำคัญมากในอันที่จะจัดตั้งรัฐบาลพลัดถิ่นประสบความสำเร็จและต่อต้านรัฐประหาร โดยก่อนหน้าที่ OAU จะมีแถลงการณ์ในปี ค.ศ. 2000 ประเทศอเมริกาใต้ซึ่งประกอบด้วย กัวเตมาลา คอสตาริกา นิคารากัว ฮอนดูรัส และเอล ซัลวาดอร์ ก็ได้ทำสนธิสัญญา the Central American Treaty of Peace and Amity 1907 โดยใน Supplemental Treaty ได้