วันที่ 4 กรกฎาคม 2556 09:00


คปก.ชำแหละร่างพ.ร.บ.กู้เงิน เสี่ยงไม่คุ้มค่า

โดย : กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

คปก.ชำแหละร่างพ.ร.บ.กู้เงิน เสี่ยงไม่คุ้มค่า ไร้ผลศึกษาสิ่งแวดล้อม


คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้จัดทำบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่อง ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... หรือที่รู้จักกันดีในชื่อ "ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท" จากการศึกษาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นจากฝ่ายต่างๆ รวม 3 ครั้ง สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้

1.หลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ในหมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ มาตรา 169 บัญญัติไว้ว่า "การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง..."

ดังนี้ เมื่อการกู้เงินตามร่าง พ.ร.บ. เป็นการกู้เพื่อนำมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ซึ่งอยู่ในความดูแลของกระทรวงการคลังอันเป็นหน่วยงานของรัฐ เงินกู้จึงเป็นเงินแผ่นดิน ซึ่งในการจ่ายเงินแผ่นดินนั้นจะต้องเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ การตราเป็นพระราชบัญญัตินอกเหนือจากวิธีการตามที่กำหนดไว้จึงอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ

2.หลักความพอสมควรแก่เหตุ ในการดำเนินกิจการใดๆ ของรัฐภายใต้หลักนิติรัฐซึ่งการดำเนินการอาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนภายในรัฐ จำเป็นที่จะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักความได้สัดส่วนเพื่อเป็นการควบคุม คุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจทางปกครอง

ในการบรรลุวัตถุประสงค์ของการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามที่ระบุไว้ในร่างกฎหมาย รัฐสามารถดำเนินการเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวโดยวิธีการอื่นได้ โดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีการร่างกฎหมายเพื่อให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ กล่าวคือ รัฐอาจใช้วิธีการให้เอกชนร่วมลงทุน การใช้เงินกู้ตามระบบงบประมาณปกติ เป็นต้น ซึ่งเป็นวิธีการที่สามารถกระทำได้

3.หลักสิทธิชุมชนและสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน ในรายละเอียดแต่ละโครงการตามแผนยุทธศาสตร์ (ในร่างกฎหมาย) เป็นส่วนหนึ่งของการวางแผนเพื่อพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ และรวมไปถึงอาจมีการดำเนินการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนได้ จึงจำเป็นที่รัฐจะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงเสียก่อน

นอกจากนั้น โครงการจำนวนมากยังไม่ผ่านการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ซึ่งเป็นโครงการขนาดใหญ่และมีวงเงินลงทุนสูง การที่รัฐกำหนดแผนงานหรือโครงการไว้อย่างกว้างๆ โดยโครงการส่วนใหญ่ยังไม่ได้ผ่านการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ (Feasibility Study : FS) ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) หรือการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (EIA) อาจส่งผลให้ไม่มีความคุ้มค่าทางการเงิน และอาจก่อผลกระทบต่อประชาชนในพื้นที่ที่มีการดำเนินการ อาทิ การเวนคืนที่ดิน ความสูญเสียทางระบบนิเวศน์ สิทธิชุมชน ฯลฯ

4.หลักนิติธรรม การออกกฎหมาย การใช้บังคับกฎหมาย การตีความกฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม ต้องอยู่ภายใต้ หลักนิติธรรม เพื่อมุ่งไปสู่ความยุติธรรม และจะช่วยป้องกันมิให้กฎหมายกลายเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจ

5.หลักดุลยภาพแห่งอำนาจ ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งมีหลักการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งเป็นจำนวนไม่เกิน 2 ล้านล้านบาท โดยมีกำหนดระยะเวลาการชำระหนี้ในปีที่ 11 นับแต่กฎหมายมีผลใช้บังคับ และให้จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อการชำระหนี้ให้เสร็จภายใน 50 ปีนั้น นอกจากเป็นกรณีที่ฝ่ายบริหารนอกจากจะใช้อำนาจในการเสนอกฎหมายเพื่อกู้เงินแผ่นดินจำนวนมากในคราวเดียว และสามารถกำหนดรายละเอียดในการดำเนินการเป็นเวลาถึง 7 ปีแล้ว ยังส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจพิจารณาตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ในคราวเดียวด้วย

ทั้งๆ ที่ในการดำเนินการของฝ่ายบริหารตามร่าง พ.ร.บ.มีระยะเวลานาน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถตรวจสอบการดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ของฝ่ายบริหารได้ จึงอาจขัดต่อหลักการถ่วงดุลอำนาจ

นอกจากนั้น การดำเนินการเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศนั้น ควรจะจัดทำเป็นร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีในแต่ละปี ทั้งนี้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณาตรวจสอบเพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพแห่งอำนาจตามหลักอำนาจอธิปไตย

ขณะเดียวกัน การกู้เงินดังกล่าวย่อมมีผลผูกพันรัฐบาลชุดต่อไปด้วย ซึ่งถือได้ว่าเป็นการก้าวล่วงอำนาจของฝ่ายบริหารด้วยกัน ทำให้รัฐบาลชุดต่อไปไม่มีอิสระในการปฏิเสธโครงการเหล่านี้หรือเสนอโครงการพัฒนาใหม่ๆ ได้อีก เนื่องจากโครงการทั้งหมดถูกกำหนดไว้แล้วจากรัฐบาลชุดก่อน

6.สถานะการเงินการคลังในอนาคตและความคุ้มค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาทตามร่างกฎหมาย น่าจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูง หากมีการจัดการใช้จ่ายให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการรั่วไหลน้อย และมีการดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว แต่เท่าที่ปรากฏ การบริหารจัดการในส่วนนี้ของโครงการยังไม่มีความชัดเจน และยังไม่มีมาตรการใดๆ ที่วางไว้เพื่อรองรับกับปัจจัยเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตทั้งในระยะสั้นและในระยะยาว อาทิ การขยายตัวทางเศรษฐกิจซึ่งอาจต่ำกว่าที่คาด อันจะส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยสูงขึ้นมาก เป็นต้น

นอกจากนั้น โครงการจำนวนมากตามแผนยุทธศาสตร์แนบท้ายร่าง พ.ร.บ.ยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงินและเศรษฐกิจ และหากโครงการดำเนินการไม่ได้หรือดำเนินการล่าช้า หรือไม่เกิดความต่อเนื่องตามระยะเวลาที่วางไว้ หรือเร่งรีบสรุปผลการศึกษาเพื่อให้ดำเนินการได้ทันภายใน 7 ปี อาจทำให้ไม่คุ้มค่ากับการลงทุน หรือจัดประเภทการลงทุนที่ไม่เหมาะสม เช่น กรณีรถไฟความเร็วสูง เป็นต้น