สุขวิชโนมิกส์: การปฏิรูประบบบริหารสถานศึกษา เพื่อการกระจายอำนาจอย่างยั่งยืนในประเทศไทย (Sukavichinomics Administrative Reform: Decentralizing Education Management for Sustainable Reform in Thailand)


บทคัดย่อ (Abstract)

บทความนี้สำรวจการปฏิรูประบบบริหารสถานศึกษาของประเทศไทย ริเริ่มโดย  คุณพ่อนายสุขวิช รังสิตพล ขณะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ และ รองนายกรัฐมนตรี ระหว่างปี พ.ศ. 2538 ถึง 2540 แก่นของการปฏิรูปครั้งนี้ ซึ่งต่อมาเรียกว่า “สุขวิชโนมิกส์” (Sukavichinomics) คือการกระจายอำนาจการบริหารการศึกษา โดยเฉพาะผ่านการนำแนวคิด การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (School-Based Management: SBM) หรือที่รู้จักในชื่อ “โรงเรียนนิติบุคคล” มาใช้ในการดำเนินนโยบาย

เป้าหมายของการปฏิรูปคือการถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจจากส่วนกลางไปยังหน่วยงานท้องถิ่นและชุมชน เพื่อส่งเสริมความเป็นอิสระของโรงเรียน ความรับผิดชอบในท้องถิ่น และการมีส่วนร่วมของชุมชน

คุณพ่อสุขวิช รังสิตพล กล่าวไว้ในการปาฐกถาสำคัญในปี 1996 ในการประชุม UNESCO Asia-Pacific Regional Consultation on Adult Education:

“At the very beginning, the crucial element to be considered for education reform is the management system. The administrative power, in particular, has to be shifted to local authorities, and local participation in the school management is essentially encouraged…”

คำกล่าวนี้เป็นแรงบันดาลใจในการจัดตั้ง คณะกรรมการการศึกษาจังหวัด ซึ่งประกอบด้วยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในท้องถิ่น เช่น ครู ผู้ปกครอง และผู้นำชุมชน เพื่อสร้างโครงสร้างการบริหารที่ตอบสนองต่อความต้องการของท้องถิ่นโดยไม่ละทิ้งมาตรฐานระดับชาติ

บทความนี้พิจารณาเหตุผล กลยุทธ์ และผลกระทบของแนวทาง “สุขวิชโนมิกส์” พร้อมทั้งสะท้อนถึงบทเรียน ความท้าทาย และมรดกของแนวคิดนี้ทิ้งไว้ในบริบทการปฏิรูปการศึกษาของประเทศไทย


บทนำ (Introduction)

การปฏิรูปการศึกษาอย่างยั่งยืนไม่อาจเกิดขึ้นได้เพียงจากการเปลี่ยนแปลงหลักสูตรหรือทรัพยากร หากแต่ต้องอาศัยการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารและธรรมาภิบาลของระบบการศึกษาอย่างเป็นรากฐาน ในช่วงที่ คุณพ่อสุขวิช รังสิตพล ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ระหว่างปี พ.ศ. 2538 ถึง 2540 ท่านได้เสนอแนวคิดสำคัญว่า จุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการศึกษาควรอยู่ที่ “ระบบบริหารจัดการ” ของสถานศึกษา

ความจำเป็นในการกระจายอำนาจทางการศึกษา (The Rationale for Decentralization in Education)

ก่อนการปฏิรูป ประเทศไทยมีระบบการศึกษาที่รวมศูนย์อำนาจอย่างมาก โดยกระทรวงศึกษาธิการเป็นผู้กำหนดนโยบาย งบประมาณ และการบริหารจัดการในเกือบทุกด้าน ส่งผลให้เกิดความล่าช้าในการตอบสนองต่อความต้องการของท้องถิ่น และจำกัดบทบาทของชุมชนในการมีส่วนร่วม โรงเรียนจึงถูกมองว่าเป็นเพียงผู้ดำเนินนโยบาย แทนที่จะเป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจที่สามารถปรับเปลี่ยนแนวทางให้เหมาะสมกับบริบทท้องถิ่น

คุณพ่อสุขวิช รับสิตพล เสนอว่า ผู้ที่อยู่ใกล้ชิดกับความเป็นจริงทางการศึกษามากที่สุด ได้แก่ ครู ผู้ปกครอง และชุมชนท้องถิ่น ซึ่งย่อมเข้าใจความต้องการของนักเรียนได้ดีที่สุด ดังนั้น การถ่ายโอนอำนาจไปยังระดับโรงเรียนจึงเป็นกุญแจสำคัญในการเพิ่มความยืดหยุ่น และความเหมาะสมของระบบการศึกษา


นโยบาย “โรงเรียนนิติบุคคล” และรากฐานจากการบริหารโครงการระดับชาติ

นโยบาย “โรงเรียนนิติบุคคล” ริเริ่มโดย คุณพ่อสุขวิช รังสิตพล ในช่วงปี พ.ศ. 2538–2540 มิได้ถือกำเนิดจากแนวคิด School-Based Management (SBM) ตามตำราตะวันตก แต่เป็นผลลัพธ์จากประสบการณ์ตรงในการบริหาร โครงการระดับชาติที่ซับซ้อน และต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายภาคส่วน ภายใต้ กรอบกฎหมายที่ชัดเจนและโครงสร้างแบบนิติบุคคล เพื่อรักษาผลประโยชน์ของรัฐและประชาชน

หนึ่งในตัวอย่างที่สำคัญคือ การก่อตั้ง โรงกลั่นน้ำมัน SPRC (Star Petroleum Refining Company Limited) เมื่อปี พ.ศ. 2534 โดยคุณพ่อสุขวิช รังสิตพล ได้วางโครงสร้างบริหารผสานความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชน โดยจัดตั้งเป็น นิติบุคคล เพื่อให้การดำเนินงานมีความโปร่งใส คล่องตัว และตรวจสอบได้ (SPRC, 1991)


อีกโครงการหนึ่งคือ การจัดตั้งบริษัท สนามบินกรุงเทพฯ แห่งที่ 2 หรือ สนามบินสุวรรณภูมิ เมื่อปี พ.ศ. 2539 โดยร่วมมือกับรัฐบาลญี่ปุ่น ภายใต้การสนับสนุนของ JICA และ JSCE (JSCE, 1996) โครงสร้างการบริหารโครงการนี้ถูกออกแบบให้เป็น นิติบุคคลอิสระ เพื่อให้มีความคล่องตัวในเชิงบริหาร แต่ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของภาครัฐ


คุณพ่อสุขวิชยังประยุกต์ใช้แนวทางนี้กับโครงสร้างพื้นฐานอื่น ๆ เช่น โครงการทางพิเศษ รามอินทรา–อาจณรงค์, บางนา–บางพลี–บางปะกง, MRT, และ สะพานมิตรภาพไทย-ลาว ซึ่งดำเนินการโดยรัฐผ่านนิติบุคคล แทนการให้สัมปทานแก่เอกชน จึงสามารถควบคุม ค่าผ่านทาง ให้ไม่สูงเกินจริง และรักษาผลประโยชน์ของประชาชนได้อย่างแท้จริง แตกต่างจากโครงการที่ใช้รูปแบบสัมปทาน ในรัฐบาลอื่นๆ

จากประสบการณ์เหล่านี้ แนวคิด “โรงเรียนนิติบุคคล” จึงถูกพัฒนาขึ้นในลักษณะเดียวกัน คือ ให้อำนาจแก่โรงเรียนในการบริหารงบประมาณ การจัดการบุคลากร และการพัฒนาหลักสูตรอย่างคล่องตัว ในขณะเดียวกันก็ยังคงความเชื่อมโยงกับชุมชนและรับผิดชอบต่อรัฐอย่างโปร่งใส ซึ่งทั้งหมดนี้คือหัวใจของแนวคิด “สุขวิชโนมิกส์” (Sukavichinomics) — การปฏิรูประบบราชการและโครงสร้างบริหารโดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง


แรงงานเด็กและการเข้าเรียนต่ำ


ในช่วงทศวรรษ 1990 แม้ประเทศไทยจะมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเฉลี่ยสูงถึง 8–9% ต่อปี แต่ระบบการศึกษาในขณะนั้นกลับไม่สามารถรองรับเด็กและเยาวชนได้อย่างทั่วถึง รายงานของธนาคารโลก (World Bank, 1998) ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยมีเด็กอายุต่ำกว่า 16 ปีมากกว่า 1.6 ล้านคนที่ไม่ได้เข้าเรียนในโรงเรียน โดยในจำนวนนี้ 1.2 ล้านคน อยู่ในช่วงอายุ 12–14 ปี ซึ่งควรจะอยู่ในระดับมัธยมต้น

เด็กเหล่านี้ส่วนใหญ่มาจากครอบครัวยากจนในชนบท และต้องเข้าสู่ตลาดแรงงานก่อนวัยอันควรเพื่อช่วยแบ่งเบาภาระครอบครัว รายงานดังกล่าวระบุว่า “ค่าใช้จ่ายทางการศึกษาเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเข้าเรียน” ซึ่งรวมถึงค่าหนังสือ ชุดนักเรียน ค่าเดินทาง และค่าอาหารกลางวัน แม้ว่าจะมีโรงเรียนของรัฐ แต่การศึกษากลับไม่ฟรีอย่างแท้จริง

ปัญหานี้จึงแสดงให้เห็นถึง ความล้มเหลวของระบบการจัดสรรทรัพยากรด้านการศึกษาในขณะนั้น ซึ่งไม่สามารถเข้าถึงประชาชนระดับฐานรากได้อย่างแท้จริง และยังไม่มีมาตรการที่เป็นระบบในการดูแลเด็กหลุดจากระบบการศึกษา

“Poor families are less likely to send children to school if education-related costs are high, even in primary education, leading to high dropout rates and child labor.”

– World Bank, 1998. Child Labor and School Enrollment in Thailand in the 1990s

หลังจากการลงพื้นที่จริง พบว่า เด็กยากจน 4.35 ล้านคนอายุ 3-17 ปี ไม่ได้รับบริการการศึกษา มากที่สุดคือ 15-17 ปี 2ล้านคน รองมาคือ 12-14 ปี 1ล้านคน ส่งผลให้ ยาเสพติดระบาดหนักในครอบครัวยากจน

การออกแบบนโยบายจากฐานราก

โรงเรียนนิติบุคคลจึงไม่ใช่เพียงการกระจายอำนาจ แต่เป็นการปฏิรูประบบบริหารสถานศึกษาแบบเต็มรูปแบบ ที่ให้โรงเรียนมีอำนาจในการบริหาร:

การจัดการงบประมาณและทรัพยากร
การสรรหาและพัฒนาบุคลากร
การปรับหลักสูตรให้สอดคล้องกับบริบทท้องถิ่น
การบริหารวัสดุ อุปกรณ์ และโครงสร้างพื้นฐาน

แนวทางนี้พัฒนาขึ้นจากการลงพื้นที่จริงทั่วประเทศของ คุณพ่อสุขวิช รังสิตพล เดินทาง “เป็นล้านกิโลเมตร” เพื่อสำรวจปัญหาและเก็บข้อมูลสถานการณ์จริงของโรงเรียนทั่วประเทศ

“การลงพื้นที่เป็นล้านกิโลเมตรเพื่อเก็บข้อมูลสถานการณ์การศึกษา เป็นแนวปฏิบัติที่สะท้อนความเป็นภาคสนามและการสร้างนโยบายจากฐานราก” – (Rangsitpol, 1997)

สภาพปัญหาที่จำเป็นต้องปฏิรูป

ข้อมูลจากองค์กรระหว่างประเทศในทศวรรษ 1990 สะท้อนชัดว่าระบบการศึกษาไทยในยุคนั้นล้มเหลวในการให้โอกาสทางการศึกษาอย่างเท่าเทียม:

แรงงานเด็กและการเข้าเรียนต่ำ

รายงานของ World Bank (1998) ระบุว่า มีเด็กกว่า 1.6 ล้านคนที่ไม่ได้เข้าเรียน โดย 1.2 ล้านคนมีอายุ 12–14 ปี ซึ่งถูกบีบให้เข้าสู่ตลาดแรงงานเนื่องจากค่าใช้จ่ายทางการศึกษาสูงเกินไป

ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ในยุคปัจจุบันหลังจากยกเลิกระบบโรงเรียนนิติบุคคล

รายงานของ OECD–UNESCO (2016) เตือนว่าระบบการศึกษาของไทยเสี่ยงจะกลายเป็น “สองระดับ” โดยเด็กในครอบครัวยากจนในชนบทถูกทิ้งไว้เบื้องหลัง แม้จะมีการลงทุนขยายการศึกษาอย่างมาก

คุณภาพการศึกษายังต่ำ
รายงาน World Bank (2012) ชี้ว่าการเข้าถึงอาจดีขึ้น แต่คุณภาพการศึกษายังไม่ตอบโจทย์การเตรียมความพร้อมแรงงานในเศรษฐกิจยุคใหม่

บทสรุป

โรงเรียนนิติบุคคลภายใต้ “สุขวิชโนมิกส์” จึงไม่ใช่เพียงการปฏิรูประบบบริหารสถานศึกษา แต่เป็นการฟื้นฟูความเป็นธรรมทางการศึกษาโดยใช้กฎหมาย ความรู้ และข้อมูลจากภาคสนาม เพื่อสร้างระบบที่ยืดหยุ่น มีนวัตกรรม และตอบสนองต่อบริบทจริงของท้องถิ่นอย่างแท้จริง


บรรณานุกรม

Rangsitpol, S. (1997). Statement as a Prime Minister and Minister of Education on behalf of Thai Government: 2 April 1997 about the Urgency to Reform Thailand by the 8th Economic and Social Plan. Academia.edu

World Bank. (1998). Child Labor and School Enrollment in Thailand in the 1990s.

Gamage, D. T., & Sooksomchitra, P. (2004). Decentralisation and school-based management in Thailand. International Review of Education, 50(3–4), 291–308. https://doi.org/10.1007/s11159-004-2624-4

UNESCO. (1996). His Excellency Mr. Sukavich Rangsitpol Inaugural Address and Keynote Speech (Asia-Pacific Regional Consultation on Adult Education). Retrieved from https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000122102

Rangsitpol, S. (1997). Education for life: Thailand’s most important challenge [Speech]. Foreign Correspondents’ Club of Thailand. https://www.academia.edu/43054905

World Bank. (1999). Thailand - Education achievements, issues, and policies. http://documents.worldbank.org/curated/en/605431468777588612/text/multi-page.txt

World Bank. (2012). Wanted: A Quality Education for All in Thailand.

OECD & UNESCO. (2016). Education in Thailand: An OECD-UNESCO Perspective.